La reformitis constitucional en Colombia

La Constitución de 1991 está a punto de cumplir 22 años desde su promulgación.

Para muchos representa un hito en la historia institucional colombiana, que no solo modernizó nuestro ordenamiento jurídico, sino que también introdujo figuras que han adquirido gran apoyo popular como el reconocimiento de Colombia como un Estado Social de Derecho, la acción de tutela y el reconocimiento del control concreto de constitucionalidad a cargo de todos los jueces de la República, la creación de la Corte Constitucional como guardia supremo de la Constitución, por mencionar algunos ejemplos. Sin embargo, la contracara de esta situación son los múltiples proyectos de reforma constitucional que se presentan en cada legislatura, proponiendo cambios en todos los asuntos abordados por la Carta Política, teniendo como consecuencia que a la fecha se registren 37 enmiendas constitucionales, modificando así 52 artículos (algunos, más de una vez por diferentes Actos Legislativos) y agregando seis nuevos artículos transitorios.

El número de reformas constitucionales indica que desde la expedición de la Constitución hasta 2012, en promedio ha sido enmendada 1.6 veces por año, a la vez que un 9,7% de sus 380 artículos han sido modificados. En todo caso, vale la pena aclarar que este número de Actos Legislativos comenzó a correr en 1993, cuando se hizo la reforma al artículo 356, para reconocer a Barranquilla como Distrito especial, industrial y portuario. La tendencia durante la década de los 90 fue comparativamente moderada en términos del número de Actos Legislativos aprobados: se registraron ocho entre 1993 y 1999, oscilando entre cero y dos por cada año. Los temas fueron diversos, existiendo algunas reformas con impacto sobre el sistema de justicia, tales como el Acto Legislativo 02 de 1995 (acerca de la composición de los tribunales de la jurisdicción penal militar), el Acto Legislativo 01 de 1997 (que reintrodujo la figura de la extradición en nuestro ordenamiento jurídico) y el Acto Legislativo 01 de 1999 (que eliminó la posibilidad de aplicar la expropiación sin indemnización, por razones de equidad). Ninguna de las reformas de dicha época ha sido, hasta ahora, declarada inexequible total o parcialmente por la Corte Constitucional.

Sin embargo, desde la década del 2000 comenzó a registrarse una nueva tendencia, en la que se acentuó la denominada ‘reformitis’ a la Constitución: salvo en 2006 2010, en todos los demás años se promulgó por lo menos una enmienda constitucional, registrándose un promedio anual de 2,2 modificaciones por año, para un total de 29 Actos Legislativos durante el periodo. La otra diferencia destacable es que, a diferencia de la década anterior, desde el año 2003 la Corte Constitucional comenzó a declarar la inexequibilidad de algunas de las reformas aprobadas.

En efecto, los dos primeros casos, registrados en dicho año, fueron el Acto Legislativo 01 de 2003 -la denominada “reforma política”, donde se declararon inexequibles algunos de sus artículos por vicios de forma durante su trámite-, así como el Acto Legislativo 02 de 2003 -también conocido como “estatuto antiterrorista”, frente al cual si bien los demandantes plantearon el argumento de sustitución de la Constitución, la Corte declaró su inexequibilidad total por vicios en su trámite-. Así las cosas, desde dicho año la Corte ha declarado inexequibles en su totalidad, cinco Actos Legislativos; mientras que frente a otros cuatro Actos Legislativos ha declarado inexequibles algunos de sus artículos. Dentro de este contexto, se destaca la sentencia C-1040 de 2005, primera providencia en la que se sustentó la inexequibilidad de una reforma a un artículo constitucional por constituir una ‘sustitución de la constitución’, al retirar del ordenamiento jurídico el último inciso del artículo 4° del Acto Legislativo 02 de 2004.

Tal y como en el periodo precedente, el tema de la administración de justicia no ha sido ajeno a las enmiendas promulgadas desde el año 2000. De hecho, ha sido quizá, el tema sobre el cuál se ha introducido el mayor número de ajustes. Al respecto, se encuentran el Acto Legislativo 02 de 2001, mediante el cual se habilitó el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional; el Acto Legislativo 03 de 2002, mediante el cual se desarrolló el marco constitucional para la introducción del Sistema Penal Acusatorio; el mencionado Estatuto Antiterrorista, que fue declarado inexequible; el Acto Legislativo 02 de 2009, que prohibió el porte y consumo de estupefacientes incluso bajo la dosis mínima; el Acto Legislativo 01 de 2011, que eliminó el conflicto de intereses cuando los Congresistas discutan y voten proyectos de reforma constitucional -declarado inexequible en 2012-; el Acto Legislativo 03 de 2011, que introdujo la figura del incidente de impacto fiscal en los casos de sentencias que decretan obligaciones con contenido pecuniario a cargo del Estado; el Acto Legislativo 06 de 2011, que contempla la desmonopolización de la acción penal y la posibilidad de que los particulares la ejerzan frente a algunos delitos; el Acto Legislativo 01 de 2012, también conocido como ‘marco jurídico para la paz’; y el Acto Legislativo 02 de 2012, que reformó el fuero penal militar.

En conclusión, los múltiples Actos Legislativos evidencian el afán reformista que ha predominado a lo largo de la historia del país, caracterizado por la búsqueda de modificar las instituciones aún, antes de que se pueda comprobar la conveniencia de transformarlas. Esta inestabilidad institucional pone en tela de juicio la identidad que tiene la Constitución actual respecto a su versión original y la voluntad inicial del Constituyente al construir esta norma superior.

De cualquier manera, la Corte Constitucional ha jugado un importante papel al ejercer su función de control sobre las enmiendas constitucionales, garantizando el respeto del trámite para aprobar este tipo de reformas y procurando que se conserven los elementos esenciales del marco constitucional inicial. Al respecto, se debe advertir que se avecinan sentencias de gran importancia en materia de justicia, como lo son la revisión de las reformas del acusador privado, el marco jurídico para la paz y el fuero penal militar.