Bastante se ha escrito en la doctrina y la jurisprudencia acerca de “hasta cuando” es que una Entidad Estatal puede imponer una multa a un contratista, en el marco de un contrato sometido a la Ley 80 de 1993 y normas concordantes.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (“CCE”) expidió el Concepto C-375 de 2022 que abordó este asunto y que, en lo que a su contenido concierne, amerita un análisis.
Antes de iniciar tal labor, debemos precisar que la multa tiene una función coercitiva. Ésta es una sanción pecuniaria que pretende que el contratista se vea conminado a subsanar el incumplimiento de una obligación, una vez venció el plazo pactado para su acatamiento.
Según el Concepto C-375 de 2022, ¿Cuál es el límite que tienen las Entidades Estatales para imponer una multa?
CCE expone dos tesis divergentes.
Haciendo alusión a la primera, CCE establece que existen diferentes providencias judiciales que dejan por sentado que el contratista no podrá ser sancionado, una vez vencido el plazo de ejecución contractual. Sin embargo, reconoce que la postura doctrinal y jurisprudencial no es pacífica sobre este tema, y que no existe una sentencia de unificación que zanje la referida regla jurisprudencial, de suerte que no existe un “precedente judicial vinculante”.
Al abordar la segunda postura -que pareciera ser la que defiende CCE-, sostiene que el plazo de un contrato existe para que el contratista culmine las prestaciones objeto del mismo; obligaciones que permanecerán hasta que el contrato se liquide. En otras palabras, al ser el plazo de la ejecución de naturaleza suspensiva, sus obligaciones no se extinguen ante su acaecimiento. Con base en lo anterior, en palabras de CCE: “la Administración podrá imponer las multas y hacer efectiva la cláusula penal inclusive después de vencido su plazo de ejecución, siempre que la o las obligaciones estén pendientes de cumplirse”. Agrega que existen dos sentencias (del 13 de septiembre de 1993, Exp. 10.264 y del 24 de octubre de 2013, Exp. 24.697) que siguen esta postura, aunque éstas abordaron la cuestión como obiter dicta (argumentos no relacionados con el caso que se resuelve).
¿Existen motivos para apartarse de lo sostenido por Colombia Compra Eficiente?
Se estima que es procedente apartarse del criterio asentado en el concepto por varios motivos. Procedo a exponer los más relevantes:
No necesariamente debe existir una sentencia de unificación para que se consolide una línea jurisprudencial con fuerza vinculante. Aun cuando el artículo 10 del CPACA señale el deber de la Administración Pública de acatar los lineamientos establecidos en las sentencias de unificación, lo cierto es que la Corte Constitucional ha señalado que el precedente judicial de las Altas Cortes tiene fuerza vinculante (vg. C-836 de 2001).
Por otro lado, como fue expuesto en un estudio en el que fui copartícipe (titulado “Análisis crítico de la multa en los Contratos Estatales y de los límites establecidos a la facultad de las Entidades Estatales para imponerlas”), para el 2021 no se encontró una sentencia que hubiera utilizado la tesis de CCE para resolver un caso relacionado con la imposición de una multa. Por el contrario, desde 1986 la Sección Tercera ha proferido múltiples providencias (se expusieron 19) que determinaron que una Entidad no podía imponer una multa después del vencimiento del plazo de ejecución contractual. En ese orden de ideas, parece existir una línea jurisprudencial uniforme en esta materia.
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