Infraestructura en Colombia: el reto de planear y ejecutar proyectos

Para quienes estamos involucrados con el sector de la infraestructura es común oír en el mercado y, en general, en reuniones tanto de trabajo como sociales, ciertas críticas sobre proyectos, señalando, por ejemplo, que quedaron mal estructurados, cuestionando que no se haya previsto que algún inconveniente pudiera pasar o lamentando que no se hubiera socializado adecuadamente el desarrollo con la comunidad. Ante esos cuestionamientos surge la pregunta de si es tan simple como eso y qué hay detrás de una estructuración.

Para resolver los cuestionamientos, bien vale la pena tener en cuenta que las normas obligan a las entidades contratantes a ejecutar una cuidadosa y detallada estructuración de los proyectos de infraestructura, lo que contempla la elaboración de diseños técnicos, de modelos financieros, la determinación jurídica del proyecto incluyendo el análisis de las situaciones prediales, sociales y ambientales, así como la estructura contractual con la que se ejecutará el proyecto de infraestructura. Todo esto sin dejar de lado que debe definirse la necesidad de llevar a cabo consultas previas con las comunidades y, en caso de que así se decida, ejecutarlas.

Con lo anterior se garantiza el cumplimiento del principio de planeación, lo que permite a la entidad contratante abrir el proceso de selección, para lo cual debe contar con la disponibilidad presupuestal.

Adjudicado el proyecto, con la foto clara de la estructuración, se empieza a ejecutar en la forma planeada. Sin embargo, durante la ejecución el proyecto no es ajeno a que se presenten complicaciones como la falta de coordinación interinstitucional, la evidencia de complejidades técnicas no identificadas, la aparición de nuevas comunidades, exigencias ambientales adicionales, protestas sociales que alteran los cronogramas de ejecución y, en muchos casos, cambios de política pública que terminan generando un alto impacto.

En este sentido, la foto de la estructuración, que había sido concebida con fundamento en las realidades existentes, queda desdibujada y las partes deben encontrar, sobre la marcha, soluciones a situaciones ajenas a estas, que conllevan a la utilización de mecanismos contractuales para responder al cambio o, incluso, a la modificación del contrato.

Por lo anterior, se empieza a ejecutar un proyecto que se parece al estructurado, pero que contiene cambios importantes, lo que no necesariamente es un asunto bien asimilado por los organismos de control.
Esa situación genera opiniones equivocadas que vienen acompañadas de señalamientos que en la mayoría de los casos carecen de sustento, pues se castiga la modificación per se, dejando de lado la intención de las partes que lo que buscan privilegiar es el interés público en su ejecución, para lograr que las obras de infraestructura sean una realidad y puedan ser un motor de desarrollo del país.

El desarrollo de infraestructura debe estar regido por una política institucional transparente, que esté enfocada en la ejecución de las obras partiendo de que los contratistas y las entidades públicas (especialmente en APP) son socios que buscan la satisfacción del interés general, sin que se cause un perjuicio a la otra parte.

En vista de lo anterior, para evitar vicisitudes en la ejecución de un proyecto, se deben seguir dando pasos hacia la coordinación interinstitucional (incluyendo entidades de control, en la estructuración y en la ejecución de los proyectos, de tal forma que exista plena articulación enfocada al logro de infraestructura de calidad y se evite que sean las mismas entidades públicas las detractoras de proyectos que por su naturaleza deben ajustarse a las situaciones que surgen en su ejecución.