“Sobre rieles” Política ferroviaria en Colombia

Más allá de entrar en el cómodo lugar de afirmar que este modo de transporte ha estado en el abandono y que se busca su reactivación, vale la pena darle una mirada a los pasos que se han venido dando en este sentido invitándolos a alejar la discusión de cualquier entorno político; lo cierto es que se trata de un modo complejo desde el punto de vista de la construcción de su infraestructura y más en un país con la accidentada geografía como la colombiana, que requiere de grandes inversiones y de un entorno con una palabra que tanto anhelamos: confianza y entorno normativo e institucional para las inversiones. Se trata también de un modo que efectivamente tiene la vocación de aportar en la competitividad y logística, pero ojo, requiere de un entendimiento integral de todos los modos y de la existencia de centros de intercambio modal.

El instrumento de política pública que da inicio a esta senda de recuperación del modo ferroviario en el panorama del transporte en Colombia es el Plan Maestro de Transporte Intermodal - PMTI (2015 y en proceso de actualización), el cual reconoció la necesidad de volver la mirada a las vías férreas para revertir su “desatención” especialmente de inversión, y estableció un primer inventario de proyectos priorizados para las dos décadas siguientes de acuerdo con criterios sociales y económicos. Sin embargo, para su consolidación como política de Estado ha requerido y requerirá del concurso de actores públicos de todos los niveles (Nacional, departamental y municipal) y privados de diferentes sectores (construcción, transporte, generadores de carga, operadores logísticos, entre otros) de manera sostenida.

El Plan Maestro Ferroviario, presentado el 23 de noviembre de 2020, surgió desde el año 2018 como base de la necesidad de reactivar un transporte eficiente y basado en la complementariedad de los modos, dependiendo de sus ventajas operativas y su rol dentro del esquema de intermodalidad. Así mismo, es clave resaltar que así como ha sido anunciado por el presente gobierno, la reactivación del modo hará parte de la agenda en materia de infraestructura, por lo cual estaremos muy atentos al resultado de los documentos de política y del Plan Nacional de Desarrollo que deberán contener una hoja de ruta con pasos concretos que permitan continuar con el avance de dicho modo. Para no irnos más atrás, solo hasta el año 2018 se incluyó por primera vez la necesidad de trabajar en la reactivación del modo con un mandato claro de construir este Plan Maestro y se incluyeron varias disposiciones asociadas al modo para su fomento y consolidación en esa misma ley del Plan (Ley 1955 de 2019).

Sobre la hoja de ruta hoy existente, los 5 ejes principales que conforman este plan maestro son: Institucional, Normatividad, Regulación, Escenarios de financiación y Planeación de proyectos. En él se describe claramente como, a la luz de los enfoques que tradicionalmente se manejaron para la gestión del transporte ferroviario de carga, resultaban inadecuados: la entrega total del control a los agentes privados (mediante concesiones sin participación pública) o su mantenimiento exclusivo en manos del Estado. Por lo tanto, al resaltarse los problemas y riesgos de cada esquema, se recomendó la necesidad de “cofinanciación entre recursos públicos y privados, en las cuales se pueden emplear vigencias futuras o garantías de la Nación, como retribución directa de los concesionarios”, llevando a una mejor distribución y por ende gestión de riesgos. Otro elemento fundamental para la gestión público privada en el ferrocarril fue el elemento normativo, el cual ,de acuerdo con el diagnóstico del PMF, debe atenderse en relación con los topes máximos de financiación a los proyectos de Asociación Público Privada y los requisitos para la retribución al privado.

Por su parte, el Documento Conpes 4060 de 2021 que contiene la “Política para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte sostenible: Quinta Generación de concesiones bajo el esquema de Asociación Público Privada – Concesiones del Bicentenario” , reconoció que la incipiente intermodalidad en el modelo de concesiones se debe en gran parte a la falta de inversión del Estado en modos diferentes al carretero a través del esquema concesional, y que dadas las cargas que normalmente se asignan al privado en el esquema de Asociaciones Público Privadas, este se hace inviable, con el efecto que ello tendría para la logística y la competitividad del país sudamericano .

Avanzamos entonces en materia de política, de herramientas de planificación, de identificación de proyectos potenciales, en la contratación de estudios, mejoramiento de la regulación entre otros; ahora de lo que se trata, es de concretar esos avances que aunque no son políticamente redituables son fundamentales para pasar a la acción, a la concreción de medidas que impacten efectivamente la realidad aprovechando la confianza que ha venido volviendo al modo. En los años pasados se cumplió con la meta del aumento en más del doble de los kilómetros de operación comercial: pasar de 420 km a 1.077 km . Con dedicación, trabajo articulado con el sector privado y un plan de reactivación definido, la meta se cumplió anticipadamente, y de lo que se trata es que se de continuidad a los esfuerzos realizados y aún más como ha sido afirmado por este gobierno.

Traducido en números, los cambios logrados en los últimos años en el modo férreo muestran que para 2018 en el corredor Bogotá – Belencito se movilizaban 13.400 toneladas de carga al año, y después de dos años se llegó a más de 50.800 toneladas, es decir, casi 4 veces más en dos años. Por su parte, en el mismo año de referencia el corredor La Dorada – Chiriguaná transportaba menos de 1.200 toneledas por año, y en el mismo lapso de 2 años pasó a movilizar más de 41.200 toneladas, lo que evidencia un incremento de más de 34 veces.

Contamos entonces con un mejor marco normativo y de política pública necesario para este modo de transporte, dado que así mismo, durante el 2021 fue expedido el Decreto 1278 de 2021, por el cual se definen las unidades funcionales de vía férrea para proyectos de APP, así como la expedición del documento Conpes 4047 de 2021, orientado a definir los lineamientos de riesgo contractual para proyectos férreos de carga desarrollados por APP. De igual manera, el Ministerio de Transporte se encuentra trabajando en un acto normativo para definir las condiciones de asignación de capacidad o surcos ferroviarios en proyectos de carga a nivel nacional, que será fundamental para seguir consolidando un entorno de seguridad jurídica.
Finalmente, pero no menos importante, es que producto de los lineamientos definidos en este Plan Maestro Ferroviario se está avanzando en estudios orientados a definir recomendaciones y líneas de política para la institucionalidad ferroviaria, un estudio de demanda y mercado para la carga a ser movilizada por tren en todo el país, estos dos componentes en estudios que desarrolla actualmente el DNP, y un componente de regulación técnica (aspectos regulatorios tanto en infraestructura, material rodante, normatividad) a través de un memorando de entendimiento suscrito desde septiembre del año pasado con el gobierno del Reino Unido. Nos encontramos entonces a la espera de los resultados de estos estudios, dado que serán insumo fundamental para continuar desarrollando próximos estudios de mayor profundidad como el requerido para descifrar mejores mecanismos de financiación de proyectos ferroviarios y quizá marco normativo integral para el modo.

Construir sobre lo construido no es frase menor, y todos los actores tenemos la responsabilidad de continuar con la reactivación del modo y nos “montemos al tren”.