Ugpp: autonomía de la voluntad y facultad fiscalizadora

Los aportes al sistema de seguridad social (salud, pensiones y riesgos laborales) se realizan sobre los pagos constitutivos de salario. Es decir, sobre aquellos pagos que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio. 

Adicionalmente, el empleador y el trabajador pueden acordar el pago de auxilios extralegales y extrasalariales. Estos pagos se derivan de la autonomía de las partes y deben ser pactados expresamente. Dichos auxilios, en principio, no hacen parte del Ingreso Base de Cotización (IBC) para seguridad social.

El artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 limitó dicha autonomía. Así, para determinar el IBC para el sistema de seguridad social, los pagos no constitutivos de salario no podrán superar el 40% del total de la remuneración del trabajador. Para lo demás efectos laborales, la ley no establece un límite para los pagos no salariales. En todo caso, la porción salarial debe ser razonable, de manera que corresponda a una remuneración justa para el trabajador. A pesar de la autonomía que tienen las partes en la relación laboral para hacer estos pactos, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp), ha tomado decisiones que pueden desconocer dicha autonomía.

En los trámites administrativos y judiciales que adelanta la Ugpp por la presunta omisión o inexactitud en el pago de los aportes, esta entidad se ha atribuido la facultad de determinar qué es o no salario. Lo anterior, argumentando que debe determinar la base gravable sobre la cual se deben hacer las contribuciones y por ende, los elementos que constituyen salario.

La ley establece que la Ugpp está facultada para el seguimiento y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes parafiscales. 

Así, la Ugpp podrá, entre otros, (i) solicitar la información necesaria para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones, (ii) verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y (iii) recopilar las pruebas que sustenten la omisión o inexactitud en la liquidación de las contribuciones.

Sus facultades se limitan a determinar si la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales se han hecho sobre bases salariales inexactas u omitidas. Ninguna disposición legal le otorga la facultad a la Ugpp de determinar qué factores son considerados o no salario. La Ugpp no tiene la facultad de otorgarle naturaleza salarial a pactos que han hecho los trabajadores y empleadores sobre auxilios extralegales y extrasalariales. La competencia para determinar qué se considera salario, corresponde exclusivamente a los jueces laborales. Así, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 establece que será la jurisdicción ordinaria laboral la encargada de decidir aquellos conflictos jurídicos que se originen respecto del reconocimiento de remuneraciones. Por lo tanto, la Ugpp no puede desconocer los pactos hechos entre particulares alegando el cumplimiento de sus deberes legales.  Cuando la Ugpp realiza requerimientos por considerar que hubo omisión o inexactitud, es preciso observar que no por ello tiene la facultad para determinar qué es salario. No obstante, sí tiene la facultad de verificar que se hayan respetado los límites indicados en la Ley 1393 de 2010 y que los auxilios extralegales y extrasalariales se hayan pactado expresamente. La responsabilidad de la Ugpp es de construir “…una sólida cultura de cumplimiento en el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, para contribuir al desarrollo del país”(1), pero ésta debe cumplirse de acuerdo con las disposiciones legales. 

La facultad fiscalizadora de la UGPP es fundamental para el funcionamiento del sistema de protección social. No obstante, dicha facultad debe ejercerse conforme a los mandatos legales. De esta manera, se estimula a los contribuyentes para cumplir con su obligación de acuerdo a su capacidad de pago y así reportar el IBC que le corresponde. Esto garantizará el financiamiento del sistema y de sus recursos. 

(1) http://www.ugpp.gov.co/marco-estrategico/proposito-central-mision.html