El límite territorial de los municipios en materia tributaria

La Constitución estructura el Estado colombiano como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La Corte Constitucional nos ha aclarado que “república unitaria implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios.” (C-1051 de 2001).

Asimismo, la Constitución señala que los municipios son la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, señala incluso que estos tienen la obligación de ordenar el desarrollo en su territorio (Art. 311). Una orden similar, de administración, planificación y promoción del desarrollo en su territorio es dada a los departamentos (Art. 298). No obstante, la Constitución no nos aclara cuáles son los límites de cada ente territorial, posiblemente porque municipios y departamentos ya existían al momento de proferirse la Constitución de 1991.

Los departamentos son creados por el Congreso (Art. 297 de la C.P.), mientras que los municipios son creados por las Asambleas Departamentales (Art. 300-6). Pero al leer cualquiera de los actos de creación, ya de departamentos, ya de municipios, el lector encontrará un vacío. Los límites tanto de departamentos como de municipios se refieren únicamente a los límites en el territorio continental colombiano, pero la Constitución aclara que el territorio colombiano no está compuesto solamente por el territorio continental, sino que incluye “el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa” (Art. 101).

Surge entonces la duda respecto al alcance jurisdiccional y territorial de los municipios y los departamentos con relación a los elementos adicionales del territorio. Pero esta duda no se circunscribe a definir hasta donde llega la jurisdicción de los entes territoriales, sino a definir si el Legislador pretendía que estos entes territoriales también tuvieran jurisdicción sobre elementos adicionales al territorio continental. La cuestión es relevante, no solo desde un punto de vista académico, sino para cuestiones tan vitales como la repartición de regalías en explotaciones de recursos naturales no renovables en el mar o para gravámenes como el impuesto de industria y comercio, que tantos problemas de territorialidad produce o para la definición de obligaciones formales ante entidades territoriales.

El Consejo de Estado, mediante reciente Sentencia, adoptó una posición respecto al alcance jurisdiccional de los municipios, señalando: “Esta división político, administrativa y económica implica que las entidades territoriales tienen jurisdicción no solo en el territorio continental, sino, además, en los territorios de ultramar (…) y los espacios en que la Nación ejerce soberanía, jurisdicción y/o explotación económica [ el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa], de acuerdo a su respectiva situación geográfica.” (Sentencia del 19 de noviembre de 2020, del C.P. Milton Chaves García, con radicado no. 44001-23-33-000-2015-00027-01 (23486).

Esta Sentencia cambia por completo el entendimiento que tenían Gobierno y Legislador respecto del ejercicio de jurisdicción. Piénsese a modo de ejemplo en el caso de las explotaciones de recursos no renovables que se encuentren en espacios marítimos jurisdiccionales. Para estos casos, las regalías se han venido liquidando a favor de las entidades territoriales con costas marinas que estén ubicadas hasta 40 millas náuticas de la zona de explotación. Esta forma de repartición fue creada por el legislador en la ley 619 de 2000 y en las discusiones que llevaron a su origen se señala explícitamente “Teniendo en cuenta que el mar territorial no hace parte de la jurisdicción de los Entes Territoriales debe establecerse claramente los beneficiarios de las regalías provenientes de la explotación (…)” (Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 102 – Cámara presentado por el Gobierno Nacional a la consideración del Congreso (Gaceta del Congreso No. 492 de septiembre de 2001, pág. 4).

Otro elemento de debate será el ejercicio de esta jurisdicción territorial sobre el “segmento de la órbita geoestacionaria”, un elemento del territorio sobre el cual la mayoría de los países no reconocen la soberanía colombiana, pero que ahora podría entrar a la competencia municipal o departamental (¿se deberá cobrar ICA a las empresas con satélites en esta porción de órbita?)

Esto, sin siquiera plantear el problema de la delimitación práctica de la porción de cada uno de estos elementos del territorio que le corresponde los entes territoriales. Si ni DIMAR, IGAC, Secretarías de Planeación o Capitanías de Puerto tienen claros los límites de cada municipio sobre el mar territorial, es difícil imaginar que algún día tengamos una delimitación clara sobre la porción de órbita geoestacionaria.