APP sociales: menos constructor, más operador

El pasado foro de APP sociales de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, que tuvo lugar el 27 de abril en Bogotá, nos demostró que las APP de infraestructura social (“APPs Sociales”) están despegando en Colombia. Se presentaron una serie de proyectos que ya cuentan con aval fiscal y están a punto de ser licitados.

Estos variaban entre colegios, sedes administrativas, museos, cárceles y un acueducto. Sin embargo, lo más importante de lo expuesto fue una particularidad característica de la mayoría de estos proyectos: lo predominante que se torna la fase de operación en cuanto a su financiación, puesto que su naturaleza los hace menos dependientes de la infraestructura construida para su funcionamiento; y, por ende, para que se libere la retribución del concesionario.

Lo anterior se resume en lo siguiente: en los proyectos de APP basados en infraestructura de transporte, dado que es preponderante el papel de la infraestructura física para la prestación del servicio público al cual están destinados (que es atender el tráfico), es esencial la puesta en servicio de las obras para que el proyecto cumpla con su objetivo.

Siendo así, los recursos de aportes gubernamentales y de recaudo destinados a la retribución del concesionario se liberan al momento de comprobarse la puesta en servicio de la infraestructura; y, aunque el cumplimiento de los niveles de servicio es necesario para evitar deducciones por desempeño, es clara la importancia de terminar a tiempo la fase constructiva para liberar los recursos correspondientes a la retribución.

En cambio, en el caso de las APPs Sociales el servicio público que pretenden prestar puede estar menos relacionado con la infraestructura física y más con una prestación social. Por ejemplo, en una APP social carcelaria, aunque se requiera una infraestructura inicial, el servicio que se preste al interior del centro penitenciario estará íntimamente ligado con la situación de derechos humanos de los reclusos. O, en una APP social de museos, el servicio público estará concentrado no solo en la planta física del museo, sino en la oferta cultural que el operador del mismo pueda ofrecer a la comunidad. Así, por ejemplo, en la APP de museos que está liderando el Ministerio de Cultura, se han estructurado, además de pagos por disponibilidad, pagos por “promoción y gestión cultural”, basados en el cumplimiento de las obligaciones propias del operador de los museos.

Por lo anterior, uno de los puntos principales de los expositores en el foro del 27 de abril fue la especial atención a los niveles de servicio, lo que genera que una mayor cantidad de los recursos públicos a ser liberados para las APP Sociales dependa del mantenimiento de dichos niveles, quitándole protagonismo a los “pagos por disponibilidad”, tan preponderantes en APPs como las de transporte.

Cobrará importancia en las financiaciones de las APPs Sociales que sus adjudicatarios cuenten con las mejores calificaciones de experiencia requerida, o escojan un operador que las tenga. Además, que los documentos relacionados con dichas financiaciones traduzcan de manera adecuada y eficiente las obligaciones y riesgos típicos de este tipo de proyectos a la estructura de la financiación; y, por lo tanto, sean “banqueables”, es decir, que puedan otorgar un grado aceptable de certeza sobre la capacidad del proyecto de generar los recursos suficientes para repagar, con los recursos disponibles, su financiamiento.