Paz jurídica en el suelo

Se han presentado al país por parte del Ministerio de Agricultura los borradores de dos actos administrativos reglamentarios que tienen conexidad jurídica y que plantean un debate muy importante sobre la seguridad jurídica de la propiedad en Colombia. Por un lado, un proyecto de decreto que modifica y adiciona el Decreto 1071 de 2015, Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, para incorporar la reglamentación del recién expedido artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo del presente Gobierno; y, por otra parte, el borrador de la resolución por la cual se declara una zona de protección para la producción de alimentos en la “provincia” Sabana Centro de Cundinamarca.

En el proyecto de decreto se incorporan modificaciones en materia probatoria y procesal, en los procedimientos agrarios, que generan preocupaciones en el sentido de lograr un proceso garantista para la defensa del propietario, que serán objeto de análisis por parte del derecho procesal, pero sobre los cuales, no me detendré en este escrito, puesto que el énfasis sobre el cual hay que tener un debate urgente y amplio, es la incorporación de la definición de las “áreas de protección para la producción de alimentos” que podrá declarar el Ministerio de Agricultura, que como lo expresa el proyecto de decreto limitarán los usos del suelo a producción agropecuaria y forestal alimentaria.

Para entender el cometido de esta norma, debemos recordar que el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo, que modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 incorporó como determinante de ordenamiento, “Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación”, que, sin duda, y a pesar de la diferencia en el nombre, son las mismas a las que hace referencia el proyecto de decreto. Las determinantes de ordenamiento, como su nombre lo indica, son decisiones sobre el territorio emanadas de la Nación o de otras autoridades competentes que determinan a los municipios y distritos en el ordenamiento de su territorio; de tal manera que los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que los desarrollan y complementan deberán cumplir con las mismas de manera prevalente.

Al definirse las áreas de protección para la producción de alimentos, como aquellas decisiones tomadas por el Ministerio de Agricultura que definen los usos de estos suelos protegidos en el territorio nacional; el posible efecto inmediato de estas decisiones será el cambio en el uso del suelo que los municipios o distritos pudiesen tener para estos territorios en sus ordenamientos locales, que supone de manera inmediata una línea muy delgada en la intromisión de la Nación en la autonomía territorial, incorporada en la Constitución Política.

Nadie podría señalar, que es un error defender la soberanía alimentaria o el uso adecuado del territorio rural; pero para el efecto, ya la Ley 388 de 1997 incorporó las Unidades de Planificación Rural como un instrumento idóneo de orientación del uso del suelo rural, no solamente en su capacidad de producción agropecuaria sino coordinado y ordenado alrededor de los elementos ambientales existentes en el territorio, en la capacidad en la prestación de servicios públicos, la generación de equipamientos para el trabajador del campo, y, muy especialmente, en la generación de infraestructura que permita esa explotación agropecuaria.

La UPR además tiene la virtud de obedecer a una construcción colectiva, con participación no solo de las autoridades municipales, sino de las autoridades ambientales, y, por supuesto, de los ciudadanos, para lograr consensos en el desarrollo del suelo, y no simplemente por la expedición de actos unilaterales con una sola visión.

El problema se agrava, si tenemos en cuenta que el proyecto de decreto incorpora como causal de extinción de dominio la explotación de los predios que no atienda o que viole a las normas sobre zonas de protección agrícola o áreas de protección para la producción de alimentos declaradas por el Ministerio de Agricultura; lo cual significa que el cambio del uso del suelo decretado por el ministerio, respecto del anterior que venía ejerciendo legítimamente un propietario, incluso con base en un POT, lo convierte inmediatamente en posible destinatario de un procedimiento de extinción de dominio que puede privarlo de su propiedad, por supuesto, sin indemnización alguna, con el agravante de que, conforme al decreto, ya no habría revisión judicial automática por parte de los jueces.

Como ha señalado el Consejo de Estado, “La extinción de dominio es la más severa forma de intervención estatal (como quiera que su implementación supone) la pérdida del derecho. Con todo, este no desaparece, simplemente fenece la titularidad en cabeza de quien hasta entonces era su propietario y opera su traspaso a favor de Estado”. En este sentido, las causales de extinción legal deben ser dirigidas a condiciones extremas como la violación del régimen de baldíos, la carencia de explotación, a pesar de la posibilidad de ejercerla, y la obtención del dominio por recursos ilícitos, entre otras; pero llevarla a una explotación distinta a la que arbitrariamente pueda señalar una autoridad, constituye un instrumento de inseguridad jurídica muy alto.

Por eso, el borrador de la resolución del Ministerio de Agricultura que declara una zona de protección para la producción de alimentos en la “provincia” Sabana Centro de Cundinamarca, está generando mucha preocupación en los municipios de Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá; ya que no solo puede afectar decisiones de ordenamiento territorial existentes en materia de usos de suelo, sino su futuro económico y social; pues la decisión de la iniciativa privada queda totalmente suspendida ante esta inseguridad jurídica.

Es indudable que hay que lograr una mayor eficiencia en la explotación del suelo rural, pero para esto hay mucha tarea por hacer con las Unidades de Planificación Rural, con inversión en infraestructura rural que permita de verdad la explotación agropecuaria del país, incluso con la recuperación de baldíos no explotados y aún de bienes obtenidos por actos ilícitos o por violencia, que seguro aumentarían de manera eficiente el desarrollo de la soberanía alimentaria; sin necesidad de crear instrumentos que lo único que van a generar es inseguridad jurídica, huida de la inversión y afectación a la autonomía territorial de los municipios, creando un marco que iría en contra de la llamada paz total, que por cierto, debería incluir también la paz jurídica en el suelo.